Af Birthe Hansen
Formålet her1 er at give en oversigt over de sikkerhedspolitiske udfordringer i Mellemøsten2 på baggrund af de magtbalanceændringer og ændringer i magtbalanceringens rammer, der har fundet sted efter den amerikansk‐ledede invasion af Irak i foråret 2003. Reelt blev forandringsprocessen påbegyndt med den ligeledes amerikansk‐ledede invasion af Afghanistan i efteråret 2001, men de ændrede rammer og magtbalanceændringerne blev for alvor påvirket med den massive amerikanske tilstedeværelse i regionen fra 2003. Hovedkonklusionerne er, at Iran og Syrien er blevet svækkede, at Libanon og Israel er blevet styrkede (såfremt den internationale styrke opfylder sit formål), at de pro‐amerikanske små stater oplever en forbedret situation, at Egypten har mulighed herfor på længere sigt, men fortsat befinder sig i en svag situation, og at hele regionen undergår en dybtgående forandringsproces med en række nye alliancespil og risici, der relaterer sig til selve forandringen og de følgende magtopgør. Hertil kommer, at forandringsprocessen foregår på et væsentligt ændret grundlag – med øget konkurrence. Som konsekvens af analysen ses en stabilisering af Irak som afgørende for den fremtidige udvikling. Nedenfor gennemgås først de væsentligste ændringer i de generelle rammer for den mellemøstlige magtbalancering, dernæst vurderes de enkelte landes styrkeforhold og muligheder i forhold til magtbalancen, og til sidst sammenfattes udviklingens konsekvenser for de sikkerhedspolitiske udfordringer i Mellemøsten.
Væsentlige ændringer i de generelle rammer for den regionale magtbalancering
Betingelserne for den mellemøstlige magtbalancering blev påvirket af fire større ændringer med Irak‐krigen 2003:
• Efter 2003 stod enesupermagten USA centralt placeret med mere end 120.000 tropper i et stort mellemøstligt land
• Fjernelsen af Saddam Hussein‐styret og den nye amerikanske mellemøstpolitik satte fokus på demokratisering i den ellers så autoritært ledede region, og at demokratisering slog igennem med de irakiske valg
• Invasionen igangsatte en omfattende flerdimensionel regional forandringsproces med selvstændige effekter
• Efter dannelsen af den irakiske overgangsregering i juni 2004 gav det internationale samfund mandat til tilstedeværelsen af koalitionsstyrker, og den demokratisk valgte regering forlængede mandatet. Mellemøsten som region var for alvor kommet for alvor på den internationale dagsorden
De 2003‐relaterede ændringer i de fire betingelser betyder, at en række forskellige dynamikker er blevet udløst: At en supermagt er direkte tilstede, som det er tilfældet med USA i Irak, betyder en afgørende forskel i forhold til tilstedeværelse i form af spredte baser og mindre troppekontingenter. Her kan drages en analogi fra Amitav Acharyas studier af supermagtsdeltagelse i alliancer (Acharya 1992). Acharyas komparative studier viser, hvordan alliancer udvikler sig med eller uden en supermagt, og det illustrative eksempel er NATO i forhold til ASEAN. Trods USA’s tilstedeværelse og engagement i Østasien, udviklede NATO sig – med USA som direkte deltager – distinkt anderledes. Gulf Cooperation Council (GCC‐samarbejdet) har ligeledes udviklet sig i tråd med ASEAN frem for med NATO, trods USA’s styrkede base‐politik og tilstedeværelse på Den Arabiske Halvø efter Golf‐konflikten 1990‐91. Direkte tilstedeværelse betyder dermed, at stater i et givet regionalt system får en ’suveræn’ i blandt sig, hvilket påvirker deres konfliktincitamenter og handlerum. Påvirkningen er hidtil kun set overgået af kernevåbenkapacitet. Dette har en vigtig konsekvens: det giver stater med en sådan kapacitet et markant incitament til erhverve sig kernevåben. Incitamentet til en umiddelbar satsning af et sådant potentiale er dog begrænset til de såkaldte tærskelstater (stater, der allerede er tæt på at kunne opnå en kernevåbenkapacitet), da det ellers – i lyset af ’suverænens’ tilstedeværelse ville være for farligt. Satsningen kræver også en vis generel kapacitet, der vil stille omverdenen store problemer i udsigt i forhold til forsøg på at hindre en realisering af potentialet. Det ændrede styrkeforhold mellem de mellemøstlige regeringer og deres befolkninger er også en væsentlig konsekvens af fjernelsen af Saddam Hussein‐ styret (Hansen and Jensen 2006). Indtil da kunne de autoritære mellemøstlige regeringer handle i nogenlunde tillid til, at stabiliteten og den mellemstatslige magtbalance var det afgørende for omverdenen. De mellemøstlige regimer kunne dermed indordne deres befolkninger under egne prioriteringer, så længe de tog de relevante stabilitetshensyn og ikke udfordrede deres respektive supermagters alliancepolitik. Efter Saddam Hussein‐styrets fald og præsident Bush’ efterfølgende udmelding om, at den hidtidige stabilitets‐politik ikke havde givet de ønskede resultater og derfor var blevet erstattet af ’demokratiseringsstrategien’ (Bush 2003), måtte de regionale aktører forholde sig til nye spilleregler. Dette blev understreget af, at mange regimer herefter stod over for mere selvsikre og/eller aktive oppositioner. Grundlaget for den klassiske omnibalanceringspolitik (David 1991) er dermed ændret, da regeringerne ikke længere på samme måde kan negligere eller nedkæmpe oppositionelle grupper. Et eksempel på de tidligere muligheder for nedkæmpning er den syriske regerings nedkæmpning af islamistisk opposition i 1982 i Hama, hvor 10.‐20.000 mennesker skønnes at være blevet dræbt3 . Selve forandringsprocessen har konsekvenser ved, at staterne forsynes med nye incitamenter i deres sikkerhedsvaretagelse. De bliver i højere grad nødt til at forholde sig til den amerikanske verdensordens placering i regionen, både i forhold til stillingstagen til dens indhold, og i forhold til USA’s overlejring af det mellemøstlige magtspil. For svage stater og stater, der er relativt godt rustede til at klare sig i det amerikanske verdensordens‐set‐up betyder dette alt andet lige et incitament til opslutning, mens det for stærke stater (hvilket i Mellemøsten primært vil sige atomtærskelsstater, da dette er det eneste, der aktuelt set implicerer en vis styrke) og for stater, der er relativt dårligt stillede på verdensordenskonkurrencens betingelser4 , betyder dette alt andet lige et incitament til at balancere. Balanceringspolitik er imidlertid kun en egentlig option for tærskelstaterne. For de øvrige er der i højere grad tale om, hvad man kunne kalde en undvigepolitik – eller en balanceringspolitik, hvor balancering får en anden mening, nemlig balancering på grænsen af, hvad USA vil acceptere. Hertil kommer, at forandringsprocesser typisk opmuntrer stater til at tage sikkerhedsdilemmaet særligt alvorligt, og dermed til at være særligt skeptiske i forhold til deres vurderinger af andres staters hensigter og adfærd. Dette medfører en nervøs og vagtsom adfærd. Mellemøsten kom for alvor på den internationale dagsorden efter 11. september 2001, da den første invasion fandt sted måneden efter. I de følgende år blev regionen genstand for akademisk udforskning, fik tilført ressourcer, indgik i forhandlinger, samt blev genstand for politisk debat. Tidligere havde den israelsk‐arabiske konflikt været en politisk slagmark i FN’s generalforsamling, og Saddam Hussein‐Iraks krænkelser af FN‐resolutioner havde medført gentagne behandlinger i FN’s sikkerhedsråd. I begyndelsen af det nye årtusinde blev det imidlertid Mellemøsten som region, der begyndte at tiltrække sig opmærksomhed. Det internationale samfund blev efter Saddam Hussein‐styret fald engageret på en ny måde; i første omgang ved at give mandat til koalitionsstyrkerne i Irak, senere ved beslutningen om den internationale styrke i Libanon. Det internationale samfunds engagement fik desuden legitimitet ved, at overgangsregeringen i Irak forlængede koalitionsstyrkernes mandat, og ved, at parterne i Libanon‐konflikten accepterede den internationale styrke. Konsekvensen af interessen for Mellemøsten er, at USA’s og andre internationale styrker nu er talstærkt tilstede i regionen (i Irak, Afghanistan og Libanon), at regionale tiltag følges med stor skepsis, og at de mellemøstlige stater derfor ikke kan handle i ubemærkethed eller er langt nede på en prioriteringsliste. De vigtigste konsekvenser af disse ændrede betingelser for de statslige aktører på den regionale politiske scene er således, at magtspillet i langt højere grad end tidligere er præget af USA’s supermagtstilstedeværelse (i form af begrænset handlerum, men med særlige incitamenter for tærskelstater), at forholdet mellem de mellemøstlige regeringer og deres befolkninger er blevet ændret på regeringernes bekostning (hvilket forstærkes af den internationale bevågenhed), at den regionale forandringsproces gør staterne nervøse, og at den skærpede internationale bevågenhed i handling såvel som på dagsordensniveauet giver politisk opmærksomhed om de (svage) mellemøstlige staters adfærd. Den mellemøstlige magtbalance udspiller sig på disse ændrede betingelser. Hertil kommer de ændrede styrkeforhold, der afgør staternes relative evne til at indfri deres mål/ønsker (Waltz 1979). Disse styrkeforhold kan måles ud fra:
1) Kapabiliteter5
2) Supermagtsalliancer/‐muligheder6
3) Regionale og internationale alliancer/‐muligheder
4) Evne til at klare sig på den gældende verdensordens vilkår7 samt tilpasningsstrategi
Styrkeforhold og muligheder i forhold til magtbalancen: de nordlige golfstater og fredsproces-landene
Iran
Irans kapabiliteter blev kun i ringe omfang berørt i forbindelse med 2003 og den efterfølgende proces. Hidtil har godt forhold til USA ikke været muligt, da Iran dels fortsatte sin fjendtlige kurs i forhold til USA, dels ikke ændrede politisk på afgørende stridspunkter. Det samme gjorde sig gældende i forhold til de regionale alliancemuligheder på det statslige plan, da Iran hidtil har stået for direkte opposition mod USA. Indtil nu har Iran på det regionale, mellemstatslige plan kun haft et relativt godt forhold til Syrien8 . På det sub‐ statslige niveau har Iran fået forøgede alliancemuligheder i form af opsamling af anti‐amerikansk utilfredshed blandt underprivilegerede og utilfredse grupper i den arabiske verden, og ved politisk udnyttelse af fremkomsten af shia‐sunni‐uoverensstemmelser. Den iranske svækkelse fulgte en række ellers gunstige udviklinger for Iran: at Iran fik større råderum mod nord efter Sovjetunionens sammenbrud, de høje oliepriser, at to lokale fjendtlige regimer faldt i Irak og Afghanistan, og at der har været en ideologisk efterspørgsel i den arabiske verden (Rubin 2006). Som strategi for tilpasning til de ændrede omverdensbetingelser efter 2003 har Iran hidtil valgt en åbenlys oppositionsstrategi i form af en forøget satsning på erhvervelsen af kernevåben og en mere offensiv linje på dette område end tidligere. Hvor Iran før 2003 forfulgte en langsom og udadtil tilbageholdende kernevåbenpolitik, er denne nu forandret til en hurtig, eksplicit (om end dobbelttydig) politik, der bruges direkte i politiske forhandlinger. Fra et iransk perspektiv er USA imidlertid kommet foruroligende tæt på efter Irak‐invasionen i 2003, og Iran satser nu på at tilsidesætte den amerikanske tilstedeværelse og indflydelse i Mellemøsten ved hjælp af at krydse kernevåbentærsklen. Iran har også konventionelt gennemført en markant satsning over en længere årrække (Military Balance 2005‐6:6‐7). Satsningen har medført en styrkelse, men resultatet blev voldsomt devalueret i 2003: frem for at skulle måle styrkelsen i forhold til f.eks. Saddam Husseins luftvåben, blev den da sat i forhold til det irakiske plus amerikanske luftvåben. I forhold til at klare sig på verdensordenens præmisser har Iran paradoksalt nok en række potentialer til at klare sig i den regionale sammenhæng på længere sigt. Der er et omfattende entreprenør‐lag i befolkningen, et industrielt og vidensmæssigt grundlag, og der er erfaringer med demokrati. På kort sigt er Iran imidlertid svækket, og økonomien er i meget dårlig forfatning. Apparat og infrastruktur er temmelig nedslidt, økonomien er plaget af korruption, og præget af behov for ny teknologi og tilførsel af kapital, og dertil kommer, at Iran har været ude af stand til at konstruktivt at udnytte de høje oliepriser (Pollack 2006). Irans primære sikkerhedsudfordring er for tiden at sikre sig på længere i forhold til verdensordenen, og styret har foreløbigt valgt at gøre dette via kernevåbensatsningen for at kunne bevare sin særlige politik og måske på sigt at kunne opnå en regional stormagtsrolle. Strategien har omkostninger i form af politisk isolation og dermed voksende utilfredshed i befolkningen. Den iranske befolkning synes imidlertid meget bevidst om det grundlæggende unipolære dilemma, men er delt i fortolkningen af handlemuligheder: på den ene side er der en formentlig en bred opslutning til kernevåbenpolitikken, mens der på den anden side også er opslutning til at forlade den særlige iranske politik til fordel for i højere grad at indgå i verdensordenen (Pollack 2006).
Dette ville indebære lettere at kunne handle med andre lande, at opnå demokrati og andre rettigheder, samt at få konstruktiv politisk indflydelse. Det er en udbredt antagelse, at der er tæt på fuld støtte til atomprogrammet i den iranske befolkning (se f.eks. Vick 2006; Bahgat 2006). Blandt de vigtigste konkrete grunde anføres national selvfølelse, ønske om modernisering, tilstedeværelsen af atommagter i nabolaget, samt erfaringerne fra Iraks invasion i 1980 (Abedin 2006). En række forhold gør imidlertid, at den tilsyneladende opbakning til atomprogrammet bør tages med forbehold: For det første har det iranske regime italesat en diffus fremstilling af atomprogrammet, der ikke sondrer mellem den civile og militære dimension. For det andet har regimet skærpet censuren på debatten. For det tredje tyder en række kilder på, at støtten måske ikke er så udtalt, især ikke når der sondres mellem den civile og den militære dimension. For det fjerde findes der ikke pålidelige undersøgelser af, hvordan den iranske befolkning ser på forholdet mellem en overskridelse af kernevåbentærsklen og prisen herfor9 (Herzog 2006). Den iranske kurs indebærer desuden en interesse i, at Irak ikke udvikler sig til en større, fungerende magt – evt. i alliance med USA. Dette tilsiger støtte til irakiske oprørere og forsøg på at ’holde gryden i kog’. Samme interesse blev plejet under Libanon‐konflikten 2006, men politikken fik et knæk med den relative svækkelse af Hizbollah, der var et væsentligt instrument i heri. Endelig har Iran en interesse i at se islamistiske oppositioner vokse i de arabiske lande og svække disses regeringer.
Iran har oplevet ikke blot at være uden supermagtsalliance siden 1979, men også at være i et decideret modsætningsforhold til USA. At USA kom så fysisk tæt på Iran i 2003, indebar derfor en markant svækkelse af Iran. Samtidig var de iranske alliancemuligheder i regionen begrænset til Syrien, der også er betragtelig svækket, så den iranske alliancepolitik udviklet sig noget specielt: Iran har i stedet søgt alliancepartnere så fjernt som i Latinamerika (aljazeera.net, 12. marts 2005; msnbc.com, 17. september 2006), samt i form af ikke‐statslige aktører i den arabiske verden. Iran er således blevet markant svækket efter 2003, men har store potentialer og sin tærskelstatus, der hidtil har udgrænset alternative tilpasningsstrategier. Omfattende økonomiske sanktioner (à la Pollack‐modellen) kunne være et modtræk, men der er usikkerhed om, hvor stor gruppen af demokrater‐ entreprenører egentlig er, og hvordan entreprenør‐gruppen vil reagere på omfattende økonomiske sanktioner.
Irak
Irak blev udsat for en gennemgribende forandring med den amerikansk‐ledede koalition i 2003. Saddam Hussein‐regimet, der havde siddet siden, blev væltet, og det eksisterende politiske, ideologiske, økonomiske og sikkerhedspolitiske grundlag forsvandt. Iraks kapabiliteter blev påvirket i omfattende omfang: det irakiske territorium blev atter samlet efter tiden med FN’s sikre zone for kurderne i nord og flyveforbudszonerne i både nord og syd. Trods kurdisk separatisme er landet atter blevet territorielt sammenhængende. Samtidigt blev det i sin helhed frataget suverænitet med besættelsen og koalitionsstyrkernes indmarch. Økonomisk har Irak oplevet nye muligheder, genindtræden i den internationale økonomi med sanktionernes ophævelse – herunder mulighed for at realisere sine olierigdomme, og der har også været vækst i den private sektor. Irak har imidlertid også oplevet en foreløbig tilbagegang som følge af oprørsrelaterede materielle ødelæggelser og udviklingsmæssig stilstand. Den politiske sammenhængskraft er blevet kraftigt udfordret og svækket med oprøret og den omfattende vold, men også at kurdiske selvstændighedsforberedelser i det nordlige Irak. Foreløbigt er det dog lykkedes for centralregeringen at fastholde tilslutning til et samlet Irak. Den sekteriske vold har imidlertid været i stigning (ikke mindst efter angrebet på shiitiske Det Gyldne Tempel i Samarra 22. februar 2006, selv om det anslås, at antallet af irakiske sikkerhedsstyrker og deres kapacitet er øget (Military Balance 2005‐06:2). Alliancemæssigt har Irak opnået en beskyttelse mod ydre fjender med den internationale koalitions tilstedeværelse og post‐2003‐forholdet til USA, og regionalt set har Irak fået nye samarbejdsmuligheder. Internationalt set har Irak formelt set oplevet et brud med den isolation, der fulgte Golfkonflikten 1990‐91. Den irakiske tilpasningsstrategi er foreløbigt præget af de store omvæltninger efter Saddam Hussein‐styrets fald. Indtil videre er der dog tegn på demokratisering, forsøg på national forsoning fra de ledende politiske lags side (om end der er tegn på dybtgående kurdiske løsrivelsesbestræbelser), og omstilling mod med bedre konkurrencedygtighed på de samlede verdensordensvilkår. Der er tegn på en voksende indre USA‐kritik, og post‐ Saddam‐magtopgøret er voldsomt. De væsentligste sikkerhedspolitiske udfordringer for det nye Irak er at etablere sig som suveræn stat og at komme til at genindgå i mellemøstlig politik på selvstændige præmisser. Indenrigspolitisk set er den afgørende udfordringer at skabe ro, undgå religiøst begrundede spændinger, opnå øget kurdisk national tilslutning, samt at skabe national forsoning.
Iraks styrkeposition er blevet potentielt væsentligt forbedret. Udviklingen afhænger dog af magtopgøret. En styrket international indsats mod den sekteriske vold samt tålmodighed er nødvendig. Hertil kommer, at der er selvstændighedsbestræbelser i det kurdisk‐dominerede område. Der er imidlertid faldende politisk opbakning til den internationale indsats.
Syrien 2003 havde kun få konsekvenser for Syriens kapabiliteter. Der var efterfølgende et ’vindue’ i forhold til et forbedret forhold til USA, da Syrien i april 2005 trak sig ud af Libanon (efter internationalt pres, frygt for en irakisk skæbne, samt libanesisk folkelig pres). Den syriske regering valgte imidlertid at fastholde sin hidtidige politik mod verdensordenen og forskertsede muligheden. Regionalt set forblev de syriske alliancemuligheder uændrede, bortset fra en øget iransk interesse. Også al‐Qaeda‐netværket udviste interesse, men den syriske frygt for amerikanske repressalier var for stor til en åben alliance. I stedet har der været tale om en mere passiv form for syrisk støtte i form af, at Syrien har ladet oprørere krydse den irakiske grænse. Syrien fastholdt i det hele taget sin ’dual‐policy’ (Perthes 2004, Everett 2005, Heurlin 2006); og sammen med Iran er Syrien det eneste land i regionen, der eksplicit og med balancerings‐elementer modsætter sig verdensordenen. Syriens grundlæggende problem er, at det på alle måder er dårligt rustet til at klare sig på den aktuelle verdensordens politiske, økonomiske og ideologiske præmisser. Siden magtskiftet efter præsident Hafez al‐Asads død i 2000, har der været reformforsøg, men efterfølgeren Bashar al‐Asad og hans regering synes for svag til at for alvor at kunne iværksætte indenrigspolitiske reformer. De store sikkerhedspolitiske udfordringer for Syrien er, at USA med sin tilstedeværelse i Irak er kommet så tæt på (selv om udfordringen aktuelt set mildnes af, at USA har nok at gøre i Irak). Generelt set har Syrien da også været på tilbagetog: man har måttet opgive direkte indflydelse i Libanon, man har hidtil ikke kunnet få Golan tilbage, Tyrkiet har lagt et vedholdende pres på Syrien for at stoppe syrisk terrorstøtte (som husly og anden støtte til PKK10), man er presset af det internationale samfund på nakken i forhold til Hariri‐ sagen og terrorist‐krydsninger af grænsen til Irak, der har været sporadiske syrisk‐kurdiske separatistiske udmeldinger, og de demokratiske vinde blæser også i det syriske civilsamfund. En del røre i det syriske civilsamfund ser ud til at relatere sig til den islamistiske opblomstring. Indenrigspolitisk set synes Syrien at sidde fast mellem enorme økonomiske og politiske udfordringer på den ene side, og en magtblok, der ikke vil og tør åbne på anden. Udviklingen efter 2003 har således været negativ for Syrien på de målte forhold, og Syrien er dybt svækket. Et fortsat politisk pres er vigtigt ‐ med overvejelser om, hvornår Syrien er svækket nok til at måtte gå i forhandling. Der er usikkerhed om Syriens politiske sammenhængskraft, hvis regimet falder.
Jordan Med hensyn til påvirkning af kapabiliteter er Jordan gået fri af påvirkninger fra de 2003‐relaterede omvæltninger. Dog synes et økonomisk opsving at have fundet sted, da Jordan har forekommet som et relativt sikkert sted at investere i de ellers så turbulente omgivelser, og da en del velhavende irakere flygtede til Amman, dels i forbindelse med Saddam Hussein‐styrets fald, dels i forbindelse med det efterfølgende oprør. Alliancemæssigt har USA’s øgede tilstedeværelse i regionen været en fordel for Jordan, der traditionelt set har bygget sin alliancepolitik på et godt forhold til USA. De regionale alliancemuligheder forekommer uændrede. Der kan dog konstateres en yderligere tilnærmelse til Egypten i lyset af den iranske og syriske strategi. Den irakiske udvikling er usikker og påvirker også de jordanske allianceperspektiver. Går det galt i Irak, vil det være hensigtsmæssigt med en stor ven i form af Egypten. Hvis det derimod går godt i Irak, vil det være hensigtsmæssigt med en tæt forbindelse i det nye magtspil, hvor Irak da ville stå stærkt. Jordan var et af de lande, der var længst fremme i forhold til en demokratiseringsproces inden 2003. Processen var ydermere åben for moderate islamister. Siden er der taget betydelige skridt mod reformer. Historisk set har oplyst, autoritært styre imidlertid vist sig at have vanskeligt ved at overleve omfattende reformer iværksat fra oven. Jordan er desuden berørt af den islamistiske bølge, og Amman blev ramt af flere, samtidige terrorangreb i 2005. Hertil kommer, at Libanon‐konflikten – inklusive uroen i Gaza – har været en stor udfordring for den jordanske regering. Det tiltagende kaos i de palæstinensiske selvstyreområder har næret en langsigtet sikkerhedspolitisk frygt i Jordan i forhold til, om Vestbredden på længere sigt vil blive jordansk snarere end selvstændig. Hvis en palæstinensisk statsdannelse mislykkes, er det en forventning i Jordan, at (dele af) Vestbredden i stedet for at blive en lille selvstændig stat vil blive en del af Jordan og dermed forrykke den demografiske sammensætning i Jordan yderligere i palæstinensisk retning. Det frygtes endvidere, at en sådan befolkningsmæssig forandring også vil bringe megen politisk utilfredshed med sig i lyset af skuffede statsforventninger og flere års forarmelse og islamisering i de palæstinensiske områder. Den jordanske tilpasningsstrategi har været præget af verdensordensorientering på en fortløbende og stilfærdig måde. Jordan er relativt godt rustet til de nye udfordringer i en regional sammenhæng, og den interne udvikling har været lettet af landets sin beskedne befolkningsstørrelse og store urbaniseringsgrad. De kommende års sikkerhedspolitiske udfordringer for Jordan består i at forholde sig til den palæstinensiske udvikling og udviklingen i Irak. Den palæstinensiske udvikling har stor betydning for Jordan på flere måder: både for den jordanske stats udvikling og karakter, som uroligt nærområde, og som element i forholdet til Israel. Irak kan blive en konstruktiv samarbejdspartner eller et kæmpemæssigt sikkerhedsproblem, hvis kaos og terrorisme vinder. I begge tilfælde vil den irakiske udvikling præge Jordan dybt. Et konsolideret nyt Irak kræver en politisk balancegang, mens et Irak i kaos udgør et vitalt sikkerhedsproblem. Indenrigspolitisk set er Jordan præget af udfordringerne i forbindelse med demokratisering, det palæstinensiske spørgsmål og en islamistisk vækkelse. Jordan har grundlæggende set få kapabiliteter og mange naboer, men har hidtil klaret sig bedre end grundlaget tilsiger. Det økonomiske opsving er dog ikke konsolideret, og den palæstinensiske udfordring er stor. Forandringerne og USA’s tilstedeværelse har været til fordel for Jordan. Det er imidlertid vigtigt at bevare opmærksomheden i forhold til Jordan, og at støtte den økonomiske udvikling. De to store udfordringer kommer fra udviklingerne i Det Palæstinensiske Selvstyre og problemerne ved en top‐ down‐demokratiseringsmodel (som i kong Abdullahs version).
Libanon
De libanesiske kapabiliteter blev indirekte påvirket på omfattende vis i kølvandet på 2003. Først blev den libanesiske suverænitet genvundet, da Syrien trak sig ud i 2005 som følge af internationalt pres (frygt for skæbne som Irak) og demokratiseringstiltag/folkeligt pres i Libanon. Den syriske tilbagetrækning medførte imidlertid på den ene side et magttomrum, da den libanesiske centralregering helligede sig økonomiske og politiske opgaver og ikke magtede også at varetage de sikkerhedspolitiske, og på den anden side blev landet delt i en demokratiseret midte og et radikaliseret syd (inklusive sydlige forstæder til Beirut) under Hizbollahs ledelse. I lyset af Hizbollahs militære styrke i forhold til centralregeringen i Beirut, skabte dette forhold en ’dobbelt‐stat’. Hizbollahs selvstændige udenrigspolitik – raketangreb mod Israel og kidnapning af israelske soldater – førte i juni‐august 2006 til en væbnet konflikt, hvor Israel angreb Libanon som modsvar. Konflikten førte til en række krigsrelaterede ødelæggelser, der midlertidigt vil belaste den libanesiske økonomi (der synes dog at være stor international velvilje i forhold til finansiel assistance til genopbygning). Til gengæld betød konflikten, at der er blevet basis for etablering af et statsligt voldsmonopol i Libanon, hvilket både kan lette forholdet til nabostaterne og den interne, statslige udvikling. Forholdet til USA er blevet forbedret i den forstand, at den libanesiske centralregering har lagt afstand til Hizbollahs milits, samt ved at USA har forpligtet sig på at bidrage på omfattende vis til genopbygningen. De regionale libanesiske alliancemuligheder er blevet påvirket med svækkelsen af Hizbollah og udsigten til et voldsmonopol, der letter forholdet til Israel, og den internationale tilstedeværelse burde kunne svække Hizbollahs parallel‐alliance med Iran. Libanons økonomiske grundlag er blevet udviklet siden afslutningen på borgerkrigen i 1990. Et væsentligt problem er imidlertid landets store ulighed, der har produceret det sociale grundlag for dele af og støtten til Hizbollah.
Libanon står over for to store udenrigspolitiske udfordringer i de kommende år. For det første at afslutte øvrige hængepartier gennem fredsforhandlinger med Israel. For det andet at forholde sig til udviklingen i Syrien under et formentligt kommende syrisk regimeskifte. Indenrigspolitisk vil den største udfordring være at sikre statens overlevelse ved etableringen af et voldsmonopol og en social udligning, der kan bidrage til at underminere Hizbollahs sociale basis, samt – på kortere sigt – en håndtering af islamismen og Hizbollahs politiske grundlag efter 2006‐ konflikten.
Libanon har i sommeren 2006 været gennem en proces med opgør med væbnet politik (forstået som indflydelse fra eksternt støttede væbnede grupper) og delt voldsmonopol, der ikke blev rigtigt samlet efter borgerkrigens ophør. Libanon har nu principielt set forbedrede chancer for yderligere konstruktiv tilpasning.
I forhold til denne proces er det væsentligt med en effektiv og robust international styrke, nødvendigt med intern omfordeling og udvikling af et holdbart beskatningssystem. Libanon har stor ulighed, som det er nødvendigt at kunne bremse for at underminere Hizbollahs sociale basis.
Israel
Israels tidligere premierminister, Ariel Sharon, fik gennemført, at Israel i 2005 rømmede Gaza‐striben. Dermed blev der slået hul på årtiers israelske satsning på at beholde de besatte områder. Rømningen bidrog både til at svække Israel kapabilitietsmæssigt ved råderum over mindre territorium, og til en styrkelse ved forbedrede muligheder for en senere gennemførelse af en internationalt acceptabel fredsplan, samt ved nedbringelse af ressourceforbrug i forhold til besættelsen. Rømningen fulgte de store ændringer i Mellemøsten, herunder den ændrede amerikanske Mellemøstpolitik, hvor fokus var blevet flyttet fra en israelsk‐palæstinensisk fredsaftale som første skridt til en regimeforandring i Irak. Den følgende uro i Gaza‐striben og Hamas’ valgsejr ved de palæstinensiske valg påvirkede den israelske sikkerhedssituation negativt. Da en korporal blev kidnappet af Hamas‐folk på israelsk territorium lige uden for Gaza i juni 2006, satte Israel ind med betydelige befrielses‐ og gengældelsesaktioner. Kort efter blev Israel også presset fra Nord af Hizbollah med raketangreb ind over grænsen og kidnapning af yderligere to soldater. Dette førte til en storstilet, seks uger lang israelsk militæraktion i Libanon. Konflikten i Libanon fik en række sikkerhedspolitiske konsekvenser. For det første blev Hizbollah alvorligt svækket. Dette var en styrkelse af Israel i det indbyrdes (relative) forhold, selv om svækkelsen ikke blev så fuldstændig, som Israel havde satset på. For det andet er en international FN‐ledet styrke på vej til at blive udstationeret i Libanon og kan bidrage til at undgå ny Hizbollah‐ opbygning i landets sydlige del samtidig med, at styrken kan bidrage til, at den libanesiske centralregering får etableret et voldsmonopol og vil kunne fremstå som reel forhandlingspartner i kommende fredsforhandlinger. At Israel overlader af del af sin sikkerhedspolitik i forhold til Libanon til den internationale styrke er i et snævert perspektiv en svækkelse ved, at Israel må ændre politik. Samtidig indebærer accepten af styrken også en styrelse af Israel i og med, at det frigør israelske ressourcer og ved, at den internationale styrke har et solidt, internationalt mandat. Israel hvade USA i ryggen under konflikten. USA forpligtede sig desuden på både hjælp til genopbygningen af Libanon, støtte til den libanesiske centralregerings position, samt fortsat kontrol med Hizbollahs udvikling. Regionalt set var der kritik af Israels operationer i Libanon (især fra iransk side), men reaktionerne fra de centrale arabiske lande var forholdsvis afdæmpede.
Alligevel ser det ud til, at Israel kommer til at betale en politisk pris for Libanon‐konflikten 2006. Dels har der efterfølgende været international kritik af Israels våbenanvendelse under konflikten11, dels er der i internt i Israel et politisk opgør i gang om håndteringen af Libanon‐konflikten12. I Israel er der et grundlæggende paradigmeskifte i gang i forhold til synet på de besatte områder (Rubin 2006). Efter Libanon‐konflikten giver den indenrigspolitiske debat imidlertid anledning til at pege på en vis risiko for, at konflikten vil hæmme den israelske regerings manøvrerum i forhold til en tilbagetrækning fra dele af Vestbredden.13
For Israel er der en række store sikkerhedspolitiske udfordringer i de kommende år: udviklingen i det iranske kernevåbenprogram, forhandlinger om fred og normalisering og udviklingen i de palæstinensiske selvstyreområder. Hertil kommer udviklingen i Irak, der er af betydning for hele regionen, men hvor Saddam Hussein‐styrets fald og USA’s tilstedeværelse hidtil har været af særlig sikkerhedspolitisk betydning for Israel. Indenrigspolitisk præges Israel af dybtgående debatter om rømningen af Gaza, håndteringen af Libanon‐ konflikten, og en eventuel rømning af store dele af Vestbredden14. Israel har generelt set fordel af post‐2003‐processen, men har oplevet konflikt som følge af forandringsprocessen. Processen kan åbne for fremtidige forhandlinger, hvor Israel imidlertid risikerer konkurrence i alliancespillet.
De Palæstinensiske Selvstyreområder
Siden 2003 har De Palæstinensiske Selvstyreområder været genstand for en alvorlig svækkelse. Godt nok har Områderne oplevet en styrkelse på kapabiliteten territorium med den israelske rømning af Gaza‐striben, men den palæstinensiske sammenhængskraft er blevet alvorligt svækket som følge af de interne magtkampe. Ligeledes har isolationen efter indsættelsen af Hamas‐ regeringen – med en vedholdende ikke‐accept af Israels ret til at eksistere – betydet en alvorlig svækkelse af palæstinensernes økonomiske muligheder. Der er givet store internationale donationer til humanitære formål blandt civile palæstinensere, men samfundsøkonomien har reelt været sat i stå. Hertil kommer, at fredsforhandlinger med Israel blev umuliggjort af Hamas‐ regeringens politik. Tidspunktet var uheldigt, da der ellers var et ’vindue’ i form af, at USA’s præsident Bush som den første amerikanske præsident nogensinde havde italesat, at det vil være ønskeligt med dannelsen af en palæstinensisk stat, og da USA på grund af sine vanskeligheder i Irak har haft en stærk interesse i at få løst det palæstinensiske spørgsmål. Efter valget den 26. januar 2006 (Hamas fik 57% af stemmerne) har Hamas‐regeringens stejle Israel‐politik forhindret et godt forhold til USA, været en hæmsko i forhold til de centrale arabiske lande og det internationale samfund, og blokeret fredsprocessen med Israel. Dette har ført til omfattende international isolation af Det Palæstinensiske Selvstyre, der i stedet ser Iran og Syrien som alliancepartnere. Isolationen har desuden svækket den palæstinensiske økonomi yderligere, og den har formentlig bidraget til at radikalisere den palæstinensiske befolkning. Iran har søgt at opfange palæstinensiske politiske frustrationer ud fra egen mangel på alliancepartnere.
Iran har selv i forvejen har et dårligt forhold til Israel og er selv isoleret, hvorfor Iran ikke taber yderligere på sin klare opbakning til Hamas. Sikkerhedspolitisk er den største palæstinensiske udfordring, set fra selvstyreområdernes perspektiv, at undgå, at statsperspektivet forsvinder til fordel for en evt. deling og primær indlemmelse i Jordan. Dette vil kræve en genoptagelse af fredsprocessen og dermed en ændret palæstinensisk politik. Indenrigspolitisk set – tæt knyttet til sikkerhedspolitikken – lurer risikoen for yderligere samfundsødelæggende uro og, i værste fald, en borgerkrig.
De Palæstinensiske Selvstyreområder er svækkede på grund af interne magtkampe, Hamas’ Israel‐politik og mislykkede prioriteringer i fredsprocessen. Selvstyret risikerer, at statsperspektivet forsvinder til fordel for en deling og primær indlemmelse i Jordan. Dette vil kræve en genoptagelse af fredsprocessen og dermed en ændret palæstinensisk politik. Indenrigspolitisk set – tæt knyttet til sikkerhedspolitikken – lurer risikoen for yderligere samfundsødelæggende uro og, i værste fald, en borgerkrig. Et vedholdende pres på områderne er nødvendigt for at fremtvinge en ændret Israel‐politik, humanitær støtte for ikke at tvinge almindelige palæstinensere i armene på Iran, samt krav til håndtering af humanitær hjælp for at undgå yderligere korruption og fordrejning af økonomien.
Egypten
Egypten er ikke blevet direkte berørt kapabilitetsmæssigt efter 2003. Grundlæggende er Egypten et stort land med en stor befolkning, men økonomien plages stadig af fundamentale problemer (korruption, stor uformel sektor, mm.) trods en vis vækst de seneste par år. Egyptens økonomi beror stadig primært på turisme og amerikansk udviklingshjælp. Siden oliekrisen i 1973 har Egypten været økonomisk svækket i forhold til andre store magter i regionen, da oliekrisen styrkede de olierige stormagter på de oliefattiges bekostning. Det egyptiske militær må trods sin størrelse betegnes som relativt svagt og primært rettet mod at kunne nedkæmpe indre uro. Den egyptiske sammenhængskraft er udfordret af den islamistiske bølge15, og en række terrorangreb har fundet sted. Der har imidlertid også fundet en række demokratiske tiltag sted; bl.a. muligheden for flere kandidater til præsidentvalgene. Der har været et vist røre i det egyptiske samfund i forbindelse med demokratiseringerne.
Til gengæld har udviklingen potentielt dramatiske alliancepolitiske konsekvenser: et styrket Irak kan på den ene side blive en værdifuld samarbejdspartner i den mellemøstlige demokratiseringsproces, men på den anden side kan et styrket Irak også blive en konkurrent i det mellemøstlige magtspil (hvor Egypten generelt fremstår som svækket) og, især, nedbringe den egyptiske allianceværdi for USA. Den aktuelle allianceværdi er ikke kun afgørende sikkerhedspolitisk set, men også indenrigspolitisk og for hele den egyptiske økonomi. En kaotisk udvikling i Irak vil omvendt give basis for en yderligere styrkelse af det islamistiske opsving i Egypten og true den politiske basis. Hvis Iran erhverver sig kernevåben, vil dette yderligere svække Egypten samt udgøre en udfordring for de større, moderate arabiske stater som Egypten. Den egyptiske strategi har hidtil været koncentreret om en stilfærdig, mæglingsbaseret regional indsats og forsigtige demokratiseringstiltag indadtil. Fra et egyptisk perspektiv består de to største sikkerhedspolitiske udfordringer i truslen fra iranske kernevåben og paradokset i forhold til Irak. Indenrigspolitisk set gælder den største udfordring balanceringen mellem demokratisering og håndtering af den islamistiske strømning. Egypten vil, som følge af sine indre udfordringer, kunne drage fordel af en stabiliseret og fredelig region med international tilstedeværelse og et ikke‐ truende Irak. Et fortsat pres for demokratiske reformer i et moderat tempo er væsentligt, ikke mindst i lyset af den usikre udvikling i Irak.
Tyrkiet
Den tyrkiske regering har givet udtryk for, at Saddam Hussein‐styrets fald frembringer en trussel mod både det tyrkiske territorium og mod Tyrkiets sammenhængskraft. Problemet er kurdiske løsrivelsesbestræbelser i Irak, der ses som en opmuntring til og genopblussen af tyrkisk‐kurdisk separatisme. Dette frygtes at kunne føre til oprettelsen af en eller flere kurdiske stater, hvilket i analytiske termer udfordrer de tyrkiske kapabiliteter. Opsvinget i kurdiske terrorangreb i Tyrkiet efter 2003 kan ses som separatistbevægelsen forsøg på genopståen og pres på den tyrkiske regering. I Tyrkiet har der samtidig været en vis vækst i den islamistiske strømning. Invasionen af Irak medførte en kurre på det ellers tættet tyrkisk‐ amerikanske forhold. Tyrkiet ønskede ikke at tillade USA at åbne endnu en front i Irak via Tyrkiet og var i det hele taget skeptisk over for krigen – på grund af frygt for irakisk disintegration og dermed opblussen af det kurdiske problem.
Undervejs har det tyrkisk‐israelske samarbejde været belastet af Libanon‐ konflikten, hvor folkelig støtte til palæstinenserne og Hizbollah (i lyset af det islamistiske opsving) har kunnet udfordre samarbejdet. At Irak har fået et nyt styre, betyder i sig selv en sikkerhedspolitisk gevinst for Tyrkiet og øger de regionale alliancemuligheder. Det nye Irak vil på længere sigt kunne udgøre en mulig partner eller en konkurrent for Tyrkiet – lige som det nye Irak også vil kunne gøre det for Egypten. Gevinsterne for Tyrkiet ved Irak som en mulig partner ser dog umiddelbart ud til at være større i det tyrkiske tilfælde end i det egyptiske, da Egypten har flere udviklede forbindelser i den arabiske verden. Magtopgøret i Irak har dog naturligt nok vakt bekymring i Tyrkiet, der også frygter yderligere vækst i islamismen. Også anti‐amerikanisme (typisk i sammenhæng med islamismen) udgør et selvstændigt problem for på grund af alliancen med USA. Alliancen har hidtil bygget på et demokratisk mandat. Resultatet af Libanon‐konflikten 2006 har foreløbigt været en fordel for Tyrkiet. Kombinationen af, at Hizbollah blev svækket og en internationale styrke blev indsat i Libanon, er en fordel for Tyrkiet: begge dele viser, at det væbnede grupper i Mellemøsten i mindre grad tolereres. Tyrkiet har selv haft voldsomme problemer med PKK og følgende kurdiske separatist‐grupper. Kurdisk separatisme og den iranske kernevåbenpolitik udgør de to største sikkerhedspolitiske udfordringer for Tyrkiet. Desuden er det en stor udfordring for Tyrkiet, hvis udviklingen i Syrien fører til, at Syrien bliver en stat i opløsning. Dette vil både bidrage til det kurdiske problem, til uro i nærområdet, og måske til forventninger om tyrkisk indblanding. Indenrigspolitisk set er de store tyrkiske udfordringer at kunne håndtere islamismen og kurdisk separatisme samtidigt, og at udvikle landet til et niveau, der er foreneligt med EU‐ medlemskab.
Tyrkiet har fordel af, at der er kommet et demokratisk styre i Irak, men nærer frygt for udviklingen i magtopgøret og heraf følgende opmuntret kurdisk separatisme. Et pres på kurdiske organisationer er nødvendigt lige som et fortsat pres på Tyrkiet for at leve op til Københavns‐kriterierne – med udsigt til EU‐ medlemskab.
Konsekvenser for den sikkerhedspolitiske udvikling
Magtbalanceanalyser afspejler i sagens natur dynamiske forhold, og konkrete udviklinger kan løbende ændre de indbyrdes styrkeforhold. Hertil kommer, at den ovenstående analyse skal ses i lyset af, at den ikke medtager Den Arabiske Halvø og Nordafrika (bortset fra Egypten), men Iran, Irak, Syrien, Jordan, Libanon, Israel, Det Palæstinensiske Selvstyre, Egypten og Tyrkiet. Givet disse forbehold, kan der peges på en række væsentlige forhold og udviklinger, der konkret har været en følge af de ændrede betingelser og styrkeforhold i Mellemøsten siden invasionen af Irak i 2003:Magtopgøret i Irak:
• Syriens rømning af Libanon • Israels rømning af Gaza
• Den forøgede iranske satsning på kernevåben
• Uro i De Palæstinensiske Selvstyreområder
• Libanon‐konflikten
• Etablering (om end usikker) af libanesisk voldsmonopol
• Israelsk accept af international styrke i Libanon
• Et begyndende opgør med den væbnede politik i regionen
• En gradvis udvikling af to modsatrettede politiske strømninger i regionen: demokratisering og islamisme
Disse udfald må alle ses som resultater af Irak‐krigen 2003 (og, i mindre grad, af invasionen i Afghanistan i efteråret 2001). Hver især har de medført nye magtbalanceændringer og har haft afledte effekter. Syriens tilbagetrækning fra Libanon i april 2005 skabte et dobbeltsidet magttomrum. På den ene side fik Hizbollah, der kontrollerede Sydlibanon og nærmest var en lille stat i staten, et markant forøget råderum. Syrien havde under sin troppetilstedeværelse i Libanon intet ønske om, at Hizbollah fremprovokerede en åben, væbnet konflikt med Israel. Det var fra et syrisk perspektiv hensigtsmæssigt, at Hizbollah holdt gryden i kog og bandt nogle israelske forsvarsressourcer, men Syrien var ikke interesseret i at lægge sig direkte ud med Israel for ikke at sige USA. Efter at Syrien forlod Libanon, forsvandt denne binding på Hizbollah sammen med de syriske tropper og kampvogne, der kunne sætte magt bag kontrollen med Hizbollah. På den anden side fik Israel større muligheder for at bruge militær magt i forhold til at stoppe raketangrebene fra Sydlibanon. Israel kunne nøjes med at konfrontere Hizbollah frem for også at komme i direkte konfrontation mod Syrien.
USA’s direkte og talstærke tilstedeværelse
At USA blev så massivt og fysisk placeret efter 2003, har hidtil været mest positivt for Jordan, Libanon, Israel, Egypten16, Tyrkiet og mest negativt for Iran og Syrien. For det palæstinensiske selvstyre har tilstedeværelsen hidtil været konjunkturelt set negativt, men må vurderes grundlæggende positiv på længere sigt, da USA vil kunne garantere en mulig palæstinensisk statsdannelse. For Irak har tilstedeværelsen medført store forandringer, tab af suverænitet, forøget ydre sikkerhed, samt en række nye muligheder. I det libanesiske tilfælde er tilstedeværelsen grundlæggende positiv, men den har svækket landets ’alternative’ ledelse, Hizbollah, og begrænset centralregeringens råderum. Iran har søgt at kompensere for USA’s tættere tilstedeværelse og den følgende devaluering af Irans konventionelle militære kapacitet med en forøget satsning på sit atomprogram.
Demokratiseringsvinde og ændrede interne styrkeforhold
Dette har været en fordel for Libanon, der allerede var i gang med demokratisering, for Israel og Tyrkiet, der allerede er fremskredene demokrati, for Det Palæstinensiske Selvstyre, hvor demokratisering også er ved at komme i gang, og i en vist omfang for Jordan, der har haft demokratiske islæt, og som er på en demokratisk kurs. Den jordanske situation kompliceres imidlertid af, at de historiske erfaringer med en ’blid og oplyst despot’ ikke er til dennes fordel. For Irak bistår projektet den aktuelle forandringsproces. I Egypten er projektet en stor udfordring på grund af den samtidige vækst i islamismen og landets dårlige økonomi. Iran har tidligere været delvist demokratiseret, men aktuelt set er landet ved at gå i ’garnison’ og har strammet på en række områder. For Syrien er projektet negativt for styret, der har modsat sig reformer og valgt en tilpasningsstrategi, der hidtil ikke har været kompatibel med de nye vinde.
Selv forandringsprocessen
Iran er formodentlig det land, der er mest robust – på grund af sine generelle ressourcer – i forhold til selve forandringsprocessen. I Irak har processen selvsagt ført til omstilling såvel som et dybtgående magtopgør. I Libanon har processen har voldsomme effekter som følge af det dobbelte magttomrum, den medførte: Hizbollah er blevet svækket, de interne styrkeforhold ændrede, og Libanons suverænitet er blevet begrænset. Jordan har hidtil været mindre berørt, men står over for en stor udfordring på basis af udviklingen i Det Palæstinensiske Selvstyre. Det Palæstinensiske Selvstyre har selv oplevet turbulens på baggrund af uenighed om kursen i processen. Israel er relativt godt rustet til at klare forandringsprocessen, men har udfordringer på mange fronter. Syrien har oplevet et øget pres både på sin udenrigs‐ og sin indenrigspolitik. Tyrkiet frygter irakisk disintegration og opsving i kurdisk separatisme. Egypten har hidtil kun været begrænset berørt.
Det internationale engagement og dagsordenen
At det internationale samfund i så høj grad har engageret sig med opmærksomhed og styrker er overvejende en fordel for de pro‐amerikanske stater. Disse har en interesse i, at udviklingen fortsat trækkes i retning af et nyt Mellemøsten med mere demokrati og mindre statslig organiseret sub‐statslig vold. For Libanon kan engagementet desuden bidrage til at skabe et voldsmonopol og sikre landet mod ydre pres. For Iran og Syrien er engagementet overvejende negativt, da det bringer træk ved den aktuelle verdensorden tættere på, styrker det internationale pres mod dele af de to landes politik, samt begrænser indflydelsen i Libanon. Dette fordrer dog, at det FN‐styrken i Libanon fungerer effektivt. For det palæstinensiske Selvstyre er det en konjunkturel ulempe, at det internationale opmærksomhed er øget i og med at denne forholder sig kritisk til dele af den aktuelle politik. Strukturelt set er det imidlertid en fordel, da det kan bidrage til at styrke grundlaget for dannelsen af en palæstinensisk stat og presse Israel i forhold til konkrete nelsen af en palæstinensisk stat og presse Israel i forhold til konkrete indrømmelser. Generelt set bidrager det internationale engagement til at styrke overgangen til et nyt Mellemøsten – såfremt engagementet fastholdes i praksis. Det giver på den ene side parterne en vished for støtte og forpligtelse, der kan medføre et uønsket spillerum. På den anden side bidrager engagementet dog til at fastholde processen retning og cementere ændringer i såvel ydre som indre magtbalancer.
Kapabiliteter
Det er især de irakiske kapabiliteter, der er blevet direkte påvirkede, og på flere områder er resultatet af påvirkningen endnu usikker. Der er dog især tale om en forbedret økonomisk kapacitet, en mulighed for at realisere olieressourcerne, samling af befolkning og territorium, samt potentialer i forhold til militær ydeevne. Til gengæld er den irakiske sammenhængskraft blevet svækket, og landet er fortsat besat. Jordan har grundlæggende lav score på kapabiliteter, men har oplevet et økonomisk opsving. Libanon er blevet midlertidigt svækket på grund af 2006‐konflikten, men har udsigt til styrkelse på politisk sammenhængskraft og realisering af økonomiske potentialer. Det Palæstinensiske Selvstyre er svækket på de fleste kapabiliteter på grund af interne opgør og fejlslagen strategi i forhold til forandringsprocessen. Egypten har været udsat for relativ svækkelse siden 1973‐krigen og har dermed et dårligt udgangspunkt. Der har efter 2003 ikke været tale om konkrete ændringer, men Egypten står over for en udfordring af den sammenhængskraft‐kapabiliteten på grund af islamismens vækst. Syrien havde et endnu dårligere udgangspunkt, og har heller ikke oplevet konkrete ændringer. Muligheden for realisering af de syriske potentialer er imidlertid blevet dårligere, og de syriske kapabiliteter er blevet relativt svækkede. Israel oplever en overgangsfase med forbedrede langsigtede muligheder for realisering af potentialer, men står over for kortsigtede problemer i form af dybtgående intern debat og palæstinensisk uro. De iranske kapabiliteter er blevet svækkede ved, at den militære konventionelle kapacitet er blevet devalueret, og de økonomiske muligheder er blevet begrænsede af ydre pres. Tyrkiet er ikke blevet direkte påvirket kapabilitetsmæssigt, men kan opleve en udfordring af sammenhængskraft afhængig af udviklingen i Irak (risikoen for irakisk disintegration).
Alliance‐muligheder: USA
For det mindre pro‐amerikanske stater har der ikke været nogen direkte påvirkning af alliancemulighederne med USA. På grund af den usikre udvikling i Irak, er der imidlertid en vis sandsynlighed for, at Israel vil opleve et fornyet amerikansk pres for en fredsløsning og en nedprioritering. Libanon har oplevet en forbedring ved, at USA har forpligtet sig til at bidrage til landets genopbygning efter 2006‐konflikten. Egypten og Tyrkiet har fortsat gode alliancemuligheder, men kan imødese en ’marginalisering’ af deres alliancestatus, såfremt udviklingen i Irak forbedres. Det Palæstinensiske Selvstyre har været på kollisionskurs med USA på grund af Hamas‐regeringens Israel‐politik, hvor USA har stået fast. USA har imidlertid også holdt en dør åben. I forhold til Syrien er mulighederne pt. meget dårlige, da Syrien fortsat modsætter den mellemøstlige forandringsproces. På grund af den hidtidige syriske zigzag‐kurs og det amerikanske behov for momentum samtidig med ressourceforbruget i Irak, vil Syrien formentlig kunne ændre på situationen (med mindre Syrien på baggrund af sin generelle svækkelse og orienteringsproblemer rammes af statskollaps). For Iran er det dårlige forhold til USA blevet yderligere konsolideret af den generelle udvikling, og den iranske strategi for at kompensere herfor ved hjælp af sin atomsatsning i særlig grad bidraget hertil. For Irak er alliancemulighederne blevet væsentligt forbedrede, da landet på længere sig – i tilfælde af en stabiliseret, men fortsat demokratisk udvikling rummer store potentialer for USA. Fra et irakisk perspektiv vil en sådan alliance kunne frigøre ressourcer fra varetagelse af ydre sikkerhed til intern genopbygning.
Regionale alliancemuligheder
De regionale alliancemuligheder er blevet påvirket af, at Irak er genindtrådt i regional politik. For Irak selv betyder dette stærkt forbedrede muligheder. Libanon har efter 2006‐konflikten også fået forbedrede muligheder, da landet – såfremt processen lykkes – vil kunne fremstå som en troværdig forhandlingspartner, hvis politik ikke undergraves af en alternativ ledelse. De jordanske muligheder er blevet forbedrede i og med, at Irak er kommet i spil igen og med en ny linje. Israel har fået en ny forståelse med det internationale samfund gennem FN‐styrken i Libanon. De egyptiske muligheder er uændrede på kort sig, men en større nordafrikansk orientering kan eventuelt imødeses, såfremt Irak konsolideres som USA‐allieret. For Det Palæstinensiske Selvstyre står og falder meget med den aktuelle regerings politik, og om en samlingsregering formår at opbløde politikken. En stabil og demokratisk irakisk udvikling vil på den ene side give Tyrkiet en mulig samarbejdspartner i den arabiske verden, men en sådan udvikling rummer også risici for konkurrence. Syrien er næsten endt i isolation og har kun muligheder i forhold til Iran. Ligeledes er de iranske muligheder blevet stærkt begrænsede og retter sig primært mod det regionale, substatslige niveau.
Muligheder for at klare sig på verdensordenens præmisser
For de mellemøstlige stater er kravene om at kunne håndtere den aktuelle verdensordens økonomiske og politiske udfordringer på konkurrencedygtig vis blevet endnu større med den påbegyndte regionale forandringsproces. Hidtil har processen bidraget til en vis generelle socialisering, hvilket stiller de mindre omstillingsparate stater, der har søgt at undgå denne, endnu dårligere i forhold til de øvrige. Israel, Libanon og Tyrkiet har relativt gode muligheder for at klare sig på grund af demokrati og relativt åbne og markedsorienterede økonomier. Tyrkiet oplever dog islamiske‐opsvinget som en – om end begrænset – hæmsko. Jordan har også relativt gode muligheder, der synes forbedrede i perioden. Det økonomisk opsving i Jordan hviler imidlertid endnu på et skrøbeligt grundlag. De egyptiske muligheder er ikke overvældende gode, og en forbedring kræver omfattende reformer. Iran har tidligere været relativt godt stillet, og landet har en grundlæggende god menneskelig, økonomisk og ressourcemæssig baggrund. Iran er dog i perioden blevet svækket økonomisk og politisk, hvilket hæmmer mulighederne. De syriske muligheder var i udgangspunktet meget dårlige. De er blevet yderligere forringede og svækkes desuden af en strategi, der ikke er hensigtsmæssig i forhold til de givne konkurrencevilkår, og som har forhindret Syrien i at udnytte sine ressourcer. Det Palæstinensiske Selvstyres muligheder er i princippet relativt gode, men har været blokeret af indre opgør og en fastlåst fredsproces. Irak har oplevet den største ændring. Fra at være det dårligst stillede blandt de her behandlede lande, oplever Irak nu stærkt forbedrede muligheder. Realiseringen heraf afhænger dog af magtopgørets udvikling. For regionen generelt set har der hidtil været tale om en åbning: regionen gennemgik en omfattende nedtur på evnen til at klare de eksterne økonomiske og politiske udfordringer i 1990’erne (Henry and Springborg 2001), men i de senere år har der været tegn på, at den onde cirkel er blevet brudt.
Særlige forhold
Udover de ovennævnte betragtninger er to forhold i særlig grad bemærkelsesværdige. Det ene er Irans forstærkede satsning på sit atomprogram. Hvor Iran før 2003 forfulgte en langsom og udadtil tilbageholdende kernevåbenpolitik, er denne nu forandret til en hurtig, eksplicit (om end dobbelttydig) politik, der bruges direkte i politiske forhandlinger. Iran satser nu på at tilsidesætte den amerikanske tilstedeværelse og indflydelse i Mellemøsten ved hjælp af at krydse kernevåbentærsklen. Iran har også konventionelt gennemført en markant satsning over en længere årrække (Military Balance 2005‐6:6‐7). Satsningen har medført en styrkelse, men resultatet blev voldsomt devalueret i 2003: frem for at skulle måle styrkelsen i forhold til f.eks. Saddam Husseins luftvåben, blev den da sat i forhold til det irakiske plus amerikanske luftvåben. Den iranske atompolitik skal således ses på baggrund af svækkelse – om end Iran også har oplevet styrkelse i form af, at to hidtidige fjender, Taleban‐Afghanistan og Saddam Hussein‐Irak, er blevet pacificerede i forhold til Iran (Alfoneh 2006). Det andet forhold er den dybtgående interne forandringsproces i Irak. Processen omfatter politiske, økonomisk, ideologiske og identitetsmæssige forandringer, og et omfattende magtopgør er i gang. Der er bestræbelser på selvstændighed i den nordlige, kurdiske provins og en omfattende shi’itisk mobilisering især i det sydlige Irak.
Samlet påvirkningsbillede
Invasionen af Irak og de ovennævnte forhold har betydet en styrkelse af og en betydelig ændring i israelsk sikkerhedspolitik, en svækkelse af Iran (marginaliseret, men satser på kernevåben og sub‐statslige alliancer), en yderligere svækkelse af Syrien, en svækkelse af, men øget betydning, for De Palæstinensiske Selvstyreområder, samt en relativ svækkelse af Egypten som regional aktør. Libanon er midlertidigt svækket på grund af de konfliktrelaterede ødelæggelser, men muligt styrket på langt sigt, hvis etableringen af voldsmonopolet holder. Demokratiseringsprocessen betyder, at de statslige aktører er blevet mere afhængige af deres bagland, og islamismen begrænser deres råderum i forhold til konstruktiv tilpasning til verdensordenen med mindre, den matches af konstruktive demokratiske tiltag. Forandringerne i sig selv betyder et øget uforudsigelighedsniveau i regionen. De statslige aktører handler som nævnt på nye vilkår og derfor mindre forudsigeligt, udviklingen i Irak er usikker og skaber tvivl om Irak som partner eller problem på længere sigt, en positiv udvikling i Irak vil derudover endnu en stor magtspiller på banen (hvilket vil påvirke Egyptens og Tyrkiets positioner), mens en eventuel fredsaftale mellem Israel, Libanon og De Palæstinensiske Selvstyreområder vil styrke de mindre lande. Der er imidlertid skabt klarhed om international støtte til forandringsprocessen, USA står meget stærkt i regionen, og de USA‐allierede stater klarer sig generelt set langt bedst.
Perspektiv: Irak ved et ’breaking point’ og en ny situation
I efteråret 2006 fortsatte den sekteriske vold i Irak, og tabstallene var på omkring 100 dræbte om dagen. USA var presset af den manglende succes i Irak, hvilket udfordrede den amerikanske troværdighed, samtidig med, at antallet af koalitionspartnere var blevet stærkt formindsket, og Baker‐ Hamilton‐rapporten (december 2006) anbefalede en kursændring. USA er stadig stærkt til stede og har signaleret vilje til at blive i Irak. Der har imidlertid også været tegn på, at den amerikanske alliancepolitik er under genovervejelse efter de mange udviklinger i Mellemøsten, og dette kan skabe nye udviklinger i den regionale magtbalance, som det f.eks. var tilfældet efter befrielsen af Kuwait i 1991. Trods det reducerede amerikanske styrkeforspring, er dette stadig markant i relative termer, og den amerikanske politisk synes at være den vigtigste faktor i forhold til den mellemøstlige magtbalance.
Udviklingen tyder på, at USA stadig vil være den centrale magt i regionen, men formentlig med en ændret politik. Blandt de kommende sikkerhedspolitiske udfordringer bliver stabiliseringen af Irak (hvis disintegration finder sted, opstår en stor kurdisk udfordring), fredsprocessen (på et nyt grundlag), forøget pres på et svækket Iran (i en til gengæld god forhandlingsposition), og Syrien, der risikerer at ende som ’failed state’. Den store indenrigspolitiske udfordring i regionen bliver at hæmme islamisterne samtidig med, at moderate17 islamiske kræfter indoptages i den politiske proces, og at styrke demokratiet uden hverken at forcere processen eller skuffe forventningerne. Afslutningsvis skal der knyttes en bemærkning til magtopgøret i Irak, hvis udfald er af afgørende betydning for mange andre udviklinger i regionen. I forbindelse hermed har der siden Saddam Hussein‐styrets fald været en vis debat om en mulig disintegration af Irak (Anderson and Stansfield 2005) eller ønskværdigheden af en større reorganisering af de mellemøstlige grænser. En så dramatisk udvikling – der ikke synes at være den overvejende sandsynlige – kan der ikke tages højde for i denne analyse, men må tilføjes analysen som en senere udvikling med opdaterede konsekvenser18. Her skal det blot anføres, at nye mellemøstlige grænser ikke synes ønskelige, da disse ikke vil kunne blive mindre ’kunstige’ end de eksisterende, og de nye grænser vil føre til mange nye stridigheder.
Henvisninger
Abedin, Mahan (2006): ’Iranian Public Opinion and the Nuclear Stand‐Off’. Mideast Monitor, Vol. 1:2, April/May 2006. Acharya, Amitav (1992): ‘Regional Military‐Security Cooperation in the Third World: A Conceptual Analysis of the Relevance and Limitations of ASEAN’. Journal of Peace Research, Vol. 29:1. Alfoneh, Ali (2006): ’Den Islamiske Republik og den Shi’itiske Vækkelse: Irans Regionalpolitik under Præsident Mahmoud Ahmadinezhad’. Anderson, Liam, and Gareth Stansfield (2005): The Future of Iraq. Dictatorship, Democracy, or Division? Updated edition. Basingstoke: Palgrave MacMillan. Bahgat, Gawdat (2006): ‘Nuclear Proliferation: The Islamic Republic of Iran’. Iranian Studies, Volume 39:3, September, pp. 307‐327. Bush (2003): http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/11/20031106‐ 2.html David, Steven (1991): ‘Explaining Third World Alignment’. World Politics, Vol. 43, January. Hansen, Birthe (2000): Unipolarity and the Middle East. Richmond: Curzon. Hansen, Birthe, and Carsten Jensen (2006): ‘Unipolarity and Democracy in the Middle East’. Working Paper 2006/04, Department of Political Science, University of Copenhagen. Henry, Clement N, and Robert Springborg (2001): Globalization and the Politics of Development in the Middle East. Cambridge: Cambridge University Press. Herzog, Michael (2006): ‘Iranian Public Opinion on the Nuclear Program’. The Washington Institute for Near East Policy, Policy Focus # 56, June. Heurlin, Bertel (2006): Syria: An International Loser? US‐Syrian Relations after 9.11. Comer‐paper, juni. IISS (2006): ‘The War in Lebanon’. Leverett, Flynt (2005): Inheriting Syria – Basher’s Trial by Fire. Washington, D.C.: Brookings Institution Press. Military Balance 2005‐06. IISS. Perthes, Volker (2004): ‘Syria under Bashar al‐Asad: Modernisation and the Limits of Change’. IISS, Adelphi Paper 366. Podeh, Elie (2006): ‘Between Stagnation and Renovation: the Arab System in the Aftermath of the Iraq War’. The Middle East Review of International Affairs, Vol. 9:3, September. Pollack, Kenneth M. (2006): ‘Iran: Three Alternative Futures’. The Middle East Review of International Affairs, Vol. 10, No. 2, Article 5, June. Rubin, Barry (2006): ‘Iran: the Rise of a Regional Power’. The Middle East Review of International Affairs, Vol. 10:3, September. Vick, Karl (2006): ‘In Iran, Power Written in Stone’. The Washington Post Foreign Service, January 23, 2006. Waltz, Kenneth N. (1979): Theory of International Politics. New York: Random House. The Economist. Haaretz.
Fodnoter
1 Artiklen er baseret på et COMER‐oplæg (3/11‐2006) og en udredning til Udenrigsministeriet (af 15/11‐2006). Tak til Carsten Jensen, Ole Kværnø, Ali Alfoneh, Bertel Heurlin og Kajsa Ji Noe Oest for kommentarer undervejs.
2 Den konventionelle, geografiske afgrænsning af Mellemøsten omfatter området fra Marokko i vest, Afghanistan i øst, Yemen i syd og Tyrkiet i nord. I konkrete analyser underopdeles regionen ofte i frie grupper af lande: de nordlige golfstater, fredsproces‐landene, Nordafrika og Den Arabiske Halvø. Nedenfor er medtaget de nordlige golfstater (inklusive Tyrkiet) og fredsproces‐ landene (inklusive Egypten). Disse lande har hidtil været mest berørt af forandringsprocessen.
3 http://www.shrc.org.uk/data/aspx/d0/1260.aspx#D3; http://jamestown.org/terrorism/news/article.php?articleid=2369768; http://jamestown.org/terrorism/news/article.php?articleid=2369769, Freedman 1990.
4 Som mange af de mellemøstlige stater, jf. Henry and Springborg (2001).
5 Med kapabiliteter forstås Waltz’ syv kapabiliteter: territorium, befolkning, økonomi, militær, naturressourcer, politisk sammenhæng, samt kompetence (Waltz 1979). En kapabilitetsanalyse implicerer en vurdering af relative ændringer i den samlede score baseret på en gennemgang af de enkelte kapabiliteter (Hansen 1998).
6 I vitale sikkerhedspolitiske spørgsmål såvel som i den daglige magtbalancering er supermagtsalliancer afgørende for mindre stærke stater som de mellemøstlige og kan overgå modpartens absolutte kapabilitetsscore (Hansen 2000). Alliancespillet er imidlertid afhængig af udviklingen i styrkeforholdene (dette vil her sige både i USA’s styrkeforspring og i de regionale, indbyrdes styrkeforhold.
7 Den aktuelle verdensorden er præget af demokratisering og spredning af markedsøkonomien. Staterne er forskelligt rustede til at klare sig i denne konkurrence; generelt set er de mellemøstlige stater dårligt rustede (Henry and Springborg 2001). Demokratiske institutioner og åbne økonomier er iflg. Henry and Springborg (2001) afgørende for mulighederne for at klare sig godt.
8 De manglende regionale alliancemuligheder for Iran og landets dårlige forhold til USA er blevet sat i relief af alternative alliancebestræbelser. At Iran har nærmet sig Venezuela under den socialistiske ledelse afspejler på den ene side, at det er nødvendigt for Iran at ’fiske ved fjerne kyster’, og på den anden side, at Iran flirter med en balanceringspolitik, der sammen med udviklingen af missiler kan give USA mindelser om Cuba‐krisen.
9 Se Herzog (2006) for en nuancering af støtte‐synspunktet.
10 I 1998 førte dette til en krise, der endte med syriske indrømmelser
11 Se f.eks. the Independent, 29. oktober 2006.
12 Se f.eks. the Economist, 19. august 2006, samt Haaretz.
13 Både den palæstinensiske konflikt og Libanon‐konflikten 2006 har været økonomisk omkostningsfulde for Israel. Den israelske økonomi er dog fortsat grundlæggende veludviklet.
14 Den israelske sammenhængskraft udfordres desuden af problemer med integration af den russiske immigrationsbølge.
15 Ved parlamentsvalgene i december 2005 fik Det Muslimske Broderskab ca. 20% af stemmerne.
16 Egypten, Jordan, Syrien og Libanon havde haft økonomisk fordel af sanktionerne mod Irak og FN’s olie‐for‐mad‐program (Podeh 2006), men det konkrete tab af disse fordele vurderes på baggrund af kapabilitetsanalysen at være underordnet gevinsten ved et nyt styre i Irak.
17 Med ’moderate’ islamistiske kræfter forstås strømninger, der udviser tolerance, afviser vold, samt går ind for demokrati (i bred forstand).
18 Alternativt kan en disintegration af Irak indgå i mulige fremtidige scenarier.
